中國農(nóng)業(yè)保險發(fā)展改革路徑

　　“政府引導(dǎo)、市場運(yùn)作、自主自愿和協(xié)同推進(jìn)”是中國農(nóng)業(yè)保險發(fā)展的基本原則。科學(xué)選擇中國農(nóng)業(yè)保險發(fā)展改革路徑，要結(jié)合我國國情，逐步完善和優(yōu)化，以實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)保險的健康可持續(xù)發(fā)展。

　　中國金融四十人論壇成員   陳文輝

　　中國農(nóng)業(yè)保險發(fā)展改革方向

　　今年國務(wù)院頒布的《關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代保險服務(wù)業(yè)的若干意見》明確提出大力發(fā)展“三農(nóng)”保險，創(chuàng)新支農(nóng)惠農(nóng)方式，為我國農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展明確了新方向，提供了新機(jī)遇，注入了新動力。

　　未來一個時期，我國農(nóng)業(yè)保險要著力從以下四個方面完善機(jī)制體制：一是提高農(nóng)業(yè)保險服務(wù)能力，進(jìn)一步擴(kuò)大農(nóng)業(yè)保險的覆蓋面，提高保障水平，拓寬服務(wù)領(lǐng)域。二是加大政策扶持力度，加強(qiáng)財稅政策扶持，加大涉農(nóng)金融支持力度，完善農(nóng)業(yè)保險政策支持體系。三是完善風(fēng)險防范機(jī)制，強(qiáng)化保險機(jī)構(gòu)風(fēng)險管控，健全農(nóng)業(yè)保險再保險體系，建立健全多方參與、風(fēng)險共擔(dān)、多層分散的大災(zāi)風(fēng)險分散機(jī)制。四是加強(qiáng)監(jiān)督管理，強(qiáng)化市場監(jiān)管，維護(hù)參保農(nóng)戶合法權(quán)益，著力構(gòu)建規(guī)范有序、服務(wù)優(yōu)良、適度競爭的市場體系。

　　基礎(chǔ)路徑：完善管理體制

　　完善管理體制是農(nóng)業(yè)保險發(fā)展改革的基礎(chǔ)和保障。完善管理體制既要實(shí)現(xiàn)“橫向多部門的協(xié)同推進(jìn)”也要實(shí)現(xiàn)“縱向多層級的政府引導(dǎo)”，同時還要建立保障農(nóng)戶充分參與的農(nóng)險決策和監(jiān)督機(jī)制。

　　首先，要充分認(rèn)識和理解政府與市場的關(guān)系。

　　要以法治思維明確政府權(quán)力邊界。“法無明文規(guī)定無權(quán)力”，要通過立法來限制政府在農(nóng)業(yè)保險中的權(quán)力邊界。在農(nóng)業(yè)保險中，政府主要承擔(dān)社會管理、協(xié)調(diào)組織、政策引導(dǎo)和市場監(jiān)管職能，發(fā)揮“引導(dǎo)”而非“主導(dǎo)”作用。要進(jìn)一步完善農(nóng)業(yè)保險立法，加快《農(nóng)業(yè)保險條例》配套制度建設(shè)，依法規(guī)范地方政府行為，做出明確監(jiān)管規(guī)定并明確責(zé)任機(jī)構(gòu)，消除“監(jiān)管真空”。

　　要確保企業(yè)經(jīng)營自主權(quán)。保險企業(yè)應(yīng)發(fā)揮風(fēng)險管理、防災(zāi)防損等專業(yè)優(yōu)勢，做到以下幾點(diǎn)：第一，加強(qiáng)管理，完善企業(yè)經(jīng)營管理體制。確保國家強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策落實(shí)到位，做到讓農(nóng)民安心，讓政府放心。第二，強(qiáng)化創(chuàng)新意識，加強(qiáng)產(chǎn)品創(chuàng)新和服務(wù)創(chuàng)新力度，為農(nóng)民提供更多更好的保險服務(wù)，吸引更多的農(nóng)民參保。第三，完善內(nèi)部考核機(jī)制，加大對農(nóng)險的投入，特別是基層服務(wù)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，解決農(nóng)村金融保險服務(wù)“**后一公里”難題。第四，提高法律意識和合規(guī)意識，規(guī)范經(jīng)營管理。保險企業(yè)應(yīng)該具有“底線”意識，牢固樹立守法合規(guī)觀念，確保規(guī)范經(jīng)營。

　　當(dāng)前我國農(nóng)業(yè)保險基層服務(wù)體系有兩種模式，一是自建模式，即保險公司通過在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立營銷服務(wù)部的方式延伸服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。二是協(xié)辦模式，即保險公司與基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)聯(lián)合設(shè)立農(nóng)業(yè)保險服務(wù)站，聘請基層農(nóng)林干部或鄉(xiāng)村干部擔(dān)任協(xié)保員，協(xié)助開展承保、理賠服務(wù)。短期來看，第二種模式成本較低，發(fā)展迅速，但鏈條長、環(huán)節(jié)多、管控難度大，且權(quán)責(zé)不清。從長期來看，應(yīng)鼓勵、引導(dǎo)保險機(jī)構(gòu)加大投入，拓展基層服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，提高服務(wù)能力。

　　其次，要理順政府部門之間的關(guān)系以及各級政府之間的關(guān)系。

　　各部門職責(zé)應(yīng)當(dāng)明確，避免出現(xiàn)職能交叉重復(fù)。《農(nóng)業(yè)保險條例》對于各部門的職能規(guī)定彈性較大。應(yīng)在《農(nóng)業(yè)保險條例》規(guī)定的基礎(chǔ)上進(jìn)一步細(xì)化，明確各部門管理和監(jiān)管職責(zé)，建立完善協(xié)調(diào)合作機(jī)制，在此基礎(chǔ)上，按《農(nóng)業(yè)保險條例》第四條第二款規(guī)定，建立信息共享機(jī)制，共同推進(jìn)農(nóng)業(yè)保險工作。

　　加強(qiáng)監(jiān)管的關(guān)鍵首先是理順監(jiān)管體制，思路有兩條：一是改變目前多部門分散監(jiān)管模式，建立統(tǒng)一的農(nóng)業(yè)保險監(jiān)管體制，只有一家或兩家負(fù)責(zé)農(nóng)業(yè)保險監(jiān)管，對于保險業(yè)務(wù)難以涵蓋的內(nèi)容，授權(quán)監(jiān)管部門延伸監(jiān)管。二是繼續(xù)維持目前這種多部門分散監(jiān)管格局，建立一個協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，共同研究制定監(jiān)管政策。同時，針對監(jiān)管力量嚴(yán)重不足的問題，要大幅增加農(nóng)險監(jiān)管人員的編制配備，對農(nóng)險監(jiān)管予以人力保障。

　　理順全國性農(nóng)業(yè)保險政策設(shè)計必須堅持統(tǒng)一制度框架與分散決策相結(jié)合的原則。由中央政府(或保險監(jiān)管部門)制定一個指引或提出原則要求，列明農(nóng)業(yè)保險制度中必不可少的制度要素，例如，設(shè)立省級農(nóng)險管理和協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，確定本省農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營模式，制定本地農(nóng)業(yè)保險支持政策，建立本地的農(nóng)業(yè)保險大災(zāi)風(fēng)險分散機(jī)制，對基層(特別是縣和縣以下政府和涉農(nóng)部門)農(nóng)業(yè)保險協(xié)辦業(yè)務(wù)有關(guān)事項進(jìn)行規(guī)定等，明確政策框架，避免因制度要素的缺失導(dǎo)致地方農(nóng)業(yè)保險的運(yùn)作出現(xiàn)較大偏差。

　　再次，必須將農(nóng)民參與決策和監(jiān)督作為重要的發(fā)展方向。

　　如果農(nóng)業(yè)保險制度的三個主體——政府、公司、農(nóng)民之間出現(xiàn)利益失衡，就會導(dǎo)致制度運(yùn)作偏離預(yù)定目標(biāo)。因此，要積極培育農(nóng)民的參與意識，建立農(nóng)業(yè)保險的公共需求表達(dá)、公共決策、績效評估等民主參與機(jī)制，充分反映和尊重農(nóng)民的需求偏好，并進(jìn)而影響政府的決策和管理過程，實(shí)現(xiàn)權(quán)力制衡。

　　必然路徑：優(yōu)化運(yùn)行機(jī)制

　　優(yōu)化農(nóng)業(yè)保險運(yùn)行機(jī)制，農(nóng)業(yè)保險的“政府市場合作”需要政府更多發(fā)揮的引導(dǎo)作用，保險機(jī)構(gòu)更多的發(fā)揮市場作用。具體可從以下五個方面著手：

　　鼓勵產(chǎn)品創(chuàng)新，降低交易成本。要積極探索指數(shù)保險等新型農(nóng)業(yè)保險產(chǎn)品在中國經(jīng)營的可行性。和傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)保險產(chǎn)品相比，指數(shù)保險可以有效避免道德風(fēng)險和逆選擇問題，并可降低交易成本，但要研究解決以下問題：如何化解基差風(fēng)險？如何技術(shù)創(chuàng)新與制度創(chuàng)新為保險公司、政府以及農(nóng)民所接受？是否具有較為完備的價格、氣象等資料？氣象站等基礎(chǔ)設(shè)施是否齊備？等等。

　　支持服務(wù)渠道創(chuàng)新，降低對行政推動的依賴。保險公司與數(shù)億農(nóng)戶打交道時，**大的問題是交易費(fèi)用過高和道德風(fēng)險難以防范。要順應(yīng)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的發(fā)展趨勢，充分發(fā)揮專業(yè)合作社、龍頭企業(yè)等組織優(yōu)勢，降低經(jīng)營費(fèi)用，防范道德風(fēng)險，服務(wù)新型農(nóng)村經(jīng)營組織發(fā)展。

　　探索農(nóng)業(yè)保險組織形式創(chuàng)新。我國保險市場主體構(gòu)成比較單調(diào)，合作制保險發(fā)展緩慢。從市場組織多元化的發(fā)展趨向考慮，在有條件的地方，可適當(dāng)發(fā)展合作保險組織(例如，相互保險公司和保險合作社)。

　　建立適度競爭的市場機(jī)制。鑒于目前的農(nóng)業(yè)保險市場并不是一個完全的市場，適當(dāng)限制經(jīng)營主體的數(shù)量有助于有序競爭，這與發(fā)揮市場在配置資源方面的決定性作用并不矛盾。我們應(yīng)鼓勵服務(wù)水平競爭而不是價格或費(fèi)用競爭。因此，在一個省、直轄市和自治區(qū)內(nèi)，可以允許有多家符合條件的綜合或者專業(yè)性保險機(jī)構(gòu)經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)，可以在省級劃分經(jīng)營區(qū)域，而且有必要做出在一個縣甚至一個地(市)范圍內(nèi)，只選擇一家保險公司做同類農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)的規(guī)定，還要規(guī)定在一地經(jīng)營要有持續(xù)性(例如至少3年)。以鼓勵保險機(jī)構(gòu)持續(xù)投入的信心。

　　(作者系中國保監(jiān)會副主席，本文為中國金融四十人論壇內(nèi)部課題“中國農(nóng)業(yè)保險發(fā)展改革理論與實(shí)踐研究”的部分成果)