土地確權步入“啃硬骨頭”階段 有農(nóng)民“寸土必爭”

　　涉農(nóng)補貼標準是否調整，土地承包關系“長久不變”到底有多長等政策問題，正成為當前土地確權工作亟待解決的問題，也是承包農(nóng)戶和新型經(jīng)營主體關注的焦點。

　　資料圖

　　十八大以來，我國農(nóng)村土地制度啟動了多項改革試點。其中，加快推進承包地確權頒證是農(nóng)村改革的一項基礎性工作。按照規(guī)劃，我國要力爭在2018年底基本完成農(nóng)村承包地確權登記頒證。

　　記者了解到，截至2016年底，我國各地農(nóng)村承包地確權面積已近8.5億畝，約占全國二輪承包合同面積的70%。從實施情況看，承包地確權一方面讓土地有了“明白賬”;另一方面有利于承包地流轉、抵押等權能的實現(xiàn)，穩(wěn)定了新型經(jīng)營主體經(jīng)營預期。

　　隨著土地確權工作的全面推廣，一些矛盾和問題也逐步凸顯，部分農(nóng)民為利益“爭地”、農(nóng)地新舊矛盾疊加等問題突出。同時，涉農(nóng)補貼標準、土地承包期限等確權配套政策有待進一步厘清。

　　確權釋放農(nóng)地價值

　　承包地是農(nóng)民重要的生產(chǎn)資料和生計保障。由于歷史原因，大量承包地存在著面積不準、四至不清、權屬不明等問題，既影響農(nóng)民土地權益，也不利于政府“三農(nóng)”決策。例如，一些村社未明確劃定土地地塊四至界限，一些農(nóng)民為此時常爭地、搶地;農(nóng)村承包地存在著計稅面積、測繪面積等多套“賬本”，影響農(nóng)業(yè)補貼等政策精準實施。

　　近年來，我國實施承包地確權頒證，進一步摸清了承包地底數(shù)。截至2016年底，全國已有2582個縣市區(qū)開展了試點，各地確權面積已近8.5億畝，下一步將向全國推廣。

　　隨著確權的推開，通過采用先進的測繪技術，摸清了農(nóng)戶承包地的底數(shù)，基本解決了承包地塊面積不準、四至不清等問題，土地確權讓農(nóng)民有了土地“明白賬”，化解了大量土地承包糾紛。

　　在安徽省肥西縣粉坊村，農(nóng)民解正友家去年底完成土地確權，拿到了新的土地承包經(jīng)營權證書。上面顯示，解正友家有9塊地7.49畝，每塊地的具體方位、四至界限也標得清清楚楚。

　　“以前土地發(fā)包到戶時，只是用竹竿、皮尺丈量，靠經(jīng)驗估算大致面積。當時我們家量出的面積是3.52畝，現(xiàn)在準確測量出有7畝多地，相差一半多。”解正友向記者坦言，以后不管是土地流轉還是征用，都有了明確的基礎依據(jù)。

　　“確權頒證讓承包權屬更加清晰，具有法律保障，承包農(nóng)戶心里有底了，流轉時間可以長一點、穩(wěn)一點。”基層干部認為，這也穩(wěn)定了新型經(jīng)營主體的經(jīng)營預期。

　　在重慶梁平區(qū)青埡村，養(yǎng)殖大戶祝家財一次性支付近190萬元，“買斷”了村里300多畝承包地經(jīng)營權，期限直至第二輪土地承包期結束，共計12年。祝家財說，他投入近2000萬元建起了養(yǎng)殖大棚和配套用房，準備將規(guī)模養(yǎng)殖做大做強。

　　承包地確權作為農(nóng)地改革的基礎性工作，還推動了農(nóng)村承包地抵押擔保、有償退出、互換并地等，有助于盤活承包地相關財產(chǎn)權能，使改革紅利進一步釋放。

　　在重慶北碚區(qū)，金刀峽鎮(zhèn)綠波漾農(nóng)作物股份合作社在發(fā)展過程中，長期受到資金短缺困擾。“合作社有入社農(nóng)戶570多戶，參股土地近千畝。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展需要大量資金，以前因為沒有抵押物無法向銀行貸款，經(jīng)常不得不搞民間融資，利息高風險大。”合作社社長唐朝富告訴本刊記者，合作社生產(chǎn)優(yōu)質糯玉米，發(fā)展訂單農(nóng)業(yè)，每到農(nóng)時，就需要大量資金購買種子、化肥等生產(chǎn)資料，每年資金缺口都在100萬元以上。

　　土地經(jīng)營權抵押融資政策放開后，綠波漾農(nóng)作物股份合作社以社內農(nóng)戶土地經(jīng)營權向銀行抵押貸款50萬元，在很大程度上緩解了資金壓力。由于還款信譽好、盈利能力強，目前銀行對合作社土地經(jīng)營權貸款額度已提高至150萬元。

　　以確權為基礎，甘肅、山東等省還不斷完善農(nóng)地價值評估、抵押登記、交易流轉、風險處置等配套政策，逐步形成農(nóng)地抵押融資服務平臺。符合條件的農(nóng)民貸款，從申請到批準，**短的只需兩三天。

　　全面鋪開面臨兩大難題

　　當前，隨著土地確權進入全面推廣階段，基層的一些矛盾和問題逐步顯現(xiàn)出來，成為下一步工作推進中難啃的“硬骨頭”。

　　一是一些地方由于農(nóng)地分配到戶方式、農(nóng)民“農(nóng)轉非”以及婚喪嫁娶土地調整等引發(fā)的土地糾紛多發(fā)，新舊矛盾疊加，承包經(jīng)營權要界定清晰，難度較大。

　　在湖南省部分農(nóng)業(yè)大縣，第二輪土地承包時，按照約定俗成的辦法，一些村社以糧食產(chǎn)量來折算確定土地面積，產(chǎn)量高的好地，8分算作是一畝;產(chǎn)量低的，3畝算作一畝。現(xiàn)階段在確權過程中，有群眾反映，當年分地，雖然每家每戶實際分得的面積不同，但糧食產(chǎn)量相差不大，覺得還算公平。但現(xiàn)在政府征地是按實際面積征用，農(nóng)地面積大的農(nóng)民會“占便宜”，少的吃虧。有群眾向記者反映：“現(xiàn)在地多的偷著樂，地少的農(nóng)戶心里不平衡。不少人提出重分均分承包地，確權這事僵持了好長時間。”

　　東北某縣，森工、農(nóng)墾所屬的國有農(nóng)地與農(nóng)民承包地之間犬牙交錯、界限不清，一些農(nóng)民在國有農(nóng)地上耕種。“以前土地不值錢，大家對農(nóng)民耕種國有農(nóng)地的行為‘睜一只眼閉一只眼’，現(xiàn)在成為爭議的焦點。據(jù)初步測算，全縣有權屬關系爭議的土地已將近9萬畝。”這個縣農(nóng)業(yè)部門一位工作人員說，土地確權就意味著要明晰土地界限和產(chǎn)權，現(xiàn)在已有農(nóng)民為了經(jīng)濟利益而“爭地”。

　　在不少農(nóng)民眼中，無論是流轉還是征用，土地“越來越值錢”。伴隨著確權過程，有的農(nóng)民“寸土必爭”，成為基層穩(wěn)定的隱患。

　　二是目前涉農(nóng)補貼標準是否調整、土地承包期限能否進一步明確等問題，成為承包農(nóng)戶和新型經(jīng)營主體關注的熱點。

　　過去在基層農(nóng)村，受土地丈量方式簡陋、農(nóng)民為了少交農(nóng)業(yè)稅而少報面積等歷史因素的影響，形成了“計稅面積”往往比目前的測量實際面積偏小的情況。按照政策，種糧直補等農(nóng)業(yè)補貼是以糧食播種面積測算發(fā)放，但基層很難準確測算出農(nóng)戶具體的糧食播種面積，一些地方多以“計稅面積”上報獲取補貼。土地確權之后，有了新的測量面積，種糧補貼等惠農(nóng)政策能否與之掛鉤，是基層群眾擔心較多的問題。

　　土地確權的目的之一是穩(wěn)定土地承包關系，明確農(nóng)戶承包地地塊數(shù)量、具體面積、方位界限，讓農(nóng)民享有長久而有保障的承包權利。國家政策規(guī)定要“賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營權，現(xiàn)有土地承包關系要保持穩(wěn)定并長久不變”，但基層干部對本刊記者表示，土地承包關系“長久不變”到底有多長，尚未有明確說法，這給地方開展確權登記帶來一些難度。而且，不同地方對此的認識并不一致，有的認為是長期不變，有的認為還是30年。

　　上述基層干部認為，土地承包經(jīng)營預期不穩(wěn)依然是當前農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和規(guī)模流轉的難題。不少地區(qū)二輪承包在2028年左右到期，流轉剩余期限也就10年左右，這也是部分新型經(jīng)營主體不愿持續(xù)投入的顧慮之一。

　　完善工作機制避免矛盾累積

　　面對土地確權過程中的一些難題，基層建議，應從完善工作機制入手，避免矛盾累積。

　　首先，土地確權不僅是技術問題，更是群眾工作問題。在確權過程中，要善于發(fā)揚村民民主，做到確權頒證征求群眾意見，過程公開透明，才能將矛盾化解在基層。采訪中，一些基層干部告訴記者，確權重新核定了地籍數(shù)據(jù)，但涉農(nóng)補貼調整是一個大工程，涉及多方面工作考量，標準不能輕易變更，但應向群眾做好政策解釋工作。

　　作為全國較早開展土地確權的省份，山東省已基本完成確權頒證工作。山東省農(nóng)業(yè)廳廳長王金寶介紹，省內土地確權之所以相對平穩(wěn)，一大原因就是建立了土地確權三榜公示制度，即第一榜公示農(nóng)戶二輪延包家庭成員及承包地塊信息摸底調查結果;第二榜公示農(nóng)戶指界后承包土地的位置及測繪面積地籍草圖;第三榜公示經(jīng)過糾錯后的農(nóng)戶承包土地面積、四至、空間位置地籍圖，經(jīng)公示無異議后，由農(nóng)戶代表簽字確認，通過政策公示、數(shù)據(jù)公開，確保了確權質量，減少了基層矛盾爭議。

　　其次，應完善土地矛盾調處機制，健全基層農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調解仲裁體系。綜合考慮歷史成因、地塊位置、面積等多方面因素，因地制宜制定矛盾解決方案，登記造冊、記錄在案，逐步調解。

　　其三，一些土地確權配套的頂層設計，應排出改革時間表，逐步破題。例如，權屬期限登記，基層干部建議，按現(xiàn)有土地承包關系保持穩(wěn)定并長久不變的改革要求，可登記為“長久”;也可參照城市房地產(chǎn)期限登記辦法，探索相應的年限設計。這樣可進一步穩(wěn)定土地關系，增強農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營穩(wěn)定性。