歐盟農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的特點(diǎn)是什么

　　30年前，我在德國留學(xué)。系里有了習(xí)慣，每天上、下午各有一次集體喝咖啡的時間，全系的教授和博士生都到一個大房間去，圍坐著，一邊喝咖啡，一邊閑聊。聊的話題，以時政和農(nóng)業(yè)問題為主。只要一聊到農(nóng)業(yè)話題，總離不開一個詞：過剩。那時，我國還在實(shí)行糧票制度，我還不太習(xí)慣討論過剩問題。我問導(dǎo)師，農(nóng)產(chǎn)品過剩問題有多突出?導(dǎo)師略一思索，回答說，歐共體預(yù)算支出的70%，用于解決農(nóng)產(chǎn)品過剩問題。歐共體是歐盟的前身。用于農(nóng)業(yè)的預(yù)算支出，實(shí)際上就是農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼。

　　歐共體實(shí)行全面的保護(hù)價政策，即：每年制定一個保護(hù)價，國家按照這個價格進(jìn)行托底收購。保護(hù)價政策，調(diào)動了農(nóng)民生產(chǎn)的積極性，同時，農(nóng)業(yè)技術(shù)進(jìn)步非常顯著，生產(chǎn)效率提升很快。結(jié)果，歐共體國家農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)持續(xù)大幅度增長，很快就從不足，變?yōu)閲?yán)重過剩，政府不得不出資收購儲藏。以至于當(dāng)時有所謂的“小麥山”、“牛奶海”之說。保護(hù)價政策，使得內(nèi)部價格遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于國際市場價格，**多高出50%以上。這樣，要出口的話，就必須進(jìn)行補(bǔ)貼;同時，還必須實(shí)行高關(guān)稅，防止進(jìn)口產(chǎn)品的沖擊。在我讀書的那4年間(1985-1989)，為消除過剩農(nóng)產(chǎn)品，歐共體的補(bǔ)貼支出，增加了50%，從180億美元增加到了270億美元。

　　面對這種情況，歐共體內(nèi)部有過激烈的爭論，從學(xué)者到政客。擁護(hù)補(bǔ)貼政策的人說，補(bǔ)貼政策，大大促進(jìn)了農(nóng)業(yè)發(fā)展，大大提高了食物自給率，保障了糧食安全，是很成功的政策。主張改革的人說，這個政策造成了過剩，導(dǎo)致大量補(bǔ)貼，補(bǔ)貼是浪費(fèi)，應(yīng)該取消或減少，出路在于提高生產(chǎn)效率，提高競爭力。結(jié)果是，1992年，進(jìn)行了一次改革。這次改革的**大創(chuàng)新，是首次引入了直接補(bǔ)貼措施。但改革并不徹底，仍然保持原政策體系不變，只是把保護(hù)價水平降低了一些，同時給農(nóng)民提供相應(yīng)數(shù)額的直接補(bǔ)貼。由于降價幅度不大，因此，并沒有從根本上解決問題。

　　高過剩和高補(bǔ)貼壓力，世貿(mào)組織談判壓力，再加上歐盟東擴(kuò)，一系列因素，終于促使歐盟對農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策進(jìn)行了顛覆性改革。改革決定是2003年通過的。根據(jù)改革決定，歐盟全面取消了原來的保護(hù)價收儲政策，而代之以單一的“脫鉤補(bǔ)貼”政策。所謂的“脫鉤”，就是補(bǔ)貼與生產(chǎn)什么、產(chǎn)量多少、市場價格高低等，均不再關(guān)聯(lián)，不再掛鉤;補(bǔ)貼只與基期土地面積多少有關(guān)，根據(jù)面積進(jìn)行定額補(bǔ)貼。2003年，是歐盟農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的一個重大分水嶺。從此開始，歐盟的農(nóng)業(yè)政策比起美國，變得更為市場化。

　　這項(xiàng)政策實(shí)行之后，效果很好。首先是大大減少了財(cái)政補(bǔ)貼壓力，現(xiàn)在農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼在歐盟總預(yù)算中的比例，已經(jīng)降低到40%以下;市場機(jī)制配置資源更合理，歐盟的農(nóng)業(yè)更有競爭力，歐盟的市場價格與世界市場價格之間，不再有政策性壁壘;補(bǔ)貼屬于綠箱政策，不再有WTO貿(mào)易爭端，等等。

　　2013年，歐盟又對上述政策進(jìn)行了進(jìn)一步的調(diào)整完善，確定了2014-2020年的政策方向、補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)貼預(yù)算總額。7年的預(yù)算總額是4080多億歐元，平均每年580億歐元左右。其中約78%用于農(nóng)業(yè)直接補(bǔ)貼，其余22%用于農(nóng)村發(fā)展。改革的總體方向保持不變，仍然實(shí)行脫鉤補(bǔ)貼，更加強(qiáng)化了補(bǔ)貼對土地的關(guān)聯(lián)性，要求農(nóng)民注意保護(hù)土地和環(huán)境;更加突出市場導(dǎo)向，取消了對食糖、葡萄酒的生產(chǎn)限制;在直接補(bǔ)貼和農(nóng)村發(fā)展的兩類補(bǔ)貼資金使用方面，允許在一定幅度內(nèi)相互替代使用;等等。

　　歐盟的直接補(bǔ)貼，按照全部成員國平均計(jì)算，為每公頃260歐元，相當(dāng)于每畝130元人民幣左右。歐盟各個成員國補(bǔ)貼強(qiáng)度(每公頃土地補(bǔ)貼金額)有很大的不同。在原有的17個成員國中，葡萄牙**低，為174歐元，希臘**高，為544歐元;而在新增的12個成員國中，立陶宛**低，為83歐元，馬耳他**高，為494歐元。補(bǔ)貼強(qiáng)度不同，是因?yàn)楦鱾€成員國的補(bǔ)貼總量，是根據(jù)改革前的基期補(bǔ)貼數(shù)額確定的。2013年制定的改革目標(biāo)，是到2020年時，把目前的差距程度減少三分之一，把補(bǔ)貼額度**低國家的水平提高到每公頃200歐元。

　　歐盟的直接補(bǔ)貼政策，具有突出的優(yōu)點(diǎn)：一是真正實(shí)現(xiàn)了市場定價，價補(bǔ)分離;二是極為簡便易行，高度透明;三是財(cái)政支出可控，提前早知道——農(nóng)民早知道，政府也早知道;四是屬于綠箱政策，沒有貿(mào)易談判糾紛。

　　歐盟的直接補(bǔ)貼中，絕大部分是采用脫鉤補(bǔ)貼的方式。但由于各種特殊原因，也仍然還有很小的一部分，不到5%，還是掛鉤補(bǔ)貼，即與特定的產(chǎn)品生產(chǎn)掛鉤。主要是少量特殊產(chǎn)品。例如，對于甜菜，一方面限定生產(chǎn)定額，另一方面對定額內(nèi)的生產(chǎn)，實(shí)行**低保護(hù)價(每噸甜菜26.29歐元)，超出定額的不予補(bǔ)貼。另外，在一些特殊的地區(qū)，對棉花還有一點(diǎn)掛鉤補(bǔ)貼。

　　就我個人的感覺而言，歐盟農(nóng)業(yè)政策改革**值得稱道的效果，也許應(yīng)該是，其大大提升了國際競爭力。30年前，歐洲內(nèi)部的小麥?zhǔn)袌?，是要靠高進(jìn)口關(guān)稅保護(hù)的。而現(xiàn)在，今年8月份，歐盟小麥的價格，每噸只有140-170歐元，折合人民幣為1100元-1300元。這是30年前無論如何也想象不到的。